המערכת הישראלית: משבר מתמשך עלול לאתגר את יסודות הביטחון הלאומי
משבר הקורונה המשולב – הבריאותי, הכלכלי, החברתי והממשלי – מתאפיין באי-ודאות רבה, מחליש את יכולת ההתמודדות הלאומית ולכן פוגע בביטחון הלאומי. בישראל שני מרכיבים שמעצימים את נזקה של מגפת הקורונה: המשבר החוקתי-הפוליטי והריכוזיות של המערכת הציבורית. אלה פוגעים בלגיטימיות השלטונית, סודקים את החוזה בין הציבור להנהגה ויוצרים מצב שבו נפגעת היכולת להתמודד עם המגפה ועם השלכותיה. אופן ניהול המגפה פגע באמון הציבור, בסולידריות החברתית, באיתנות הכלכלית ובהתגייסות האזרחית למאבק בקורונה, ולכן שיבש את הרציפות התפקודית של המערכת הלאומית. ההשלכות הקשות של המגפה יימשכו בשנת 2021 גם לאחר תחילת החיסון. גם אם המגפה תתפוגג בהדרגה במחצית השנייה של 2021, השלכותיה הסוציו-אקונומיות העמוקות ילוו את ישראל לתוך 2022.
מבוא והנחות היסוד
הערכת המצב של הזירה הפנימית בישראל מתמקדת במשבר המשולב שהתפתח בעולם ובישראל עקב מגפת הקורונה. מדובר במגה-משבר, בריאותי, כלכלי, חברתי, ממשלי ופוליטי, הנמשך כבר כשנה. ריבוי מרכיבי המשבר ואי-הוודאות לגבי המצב הנוכחי וזה הצפוי בעתיד משבשים מאוד את שגרות החיים ומאיצים את הפגיעה ההדדית בין מרכיבי המשבר. כל אלה מחלישים את החוסן הלאומי בישראל במידה ניכרת ומשפיעים באופן שלילי על הביטחון הלאומי. עם זאת, החיסון ההמוני משרה מידה של אופטימית לגבי ההיחלצות ממשבר.
בניתוח השפעות המשבר המשולב על החברה הישראלית צריך להבחין בין חוליִים חברתיים-כלכליים, שהיו נוכחים טרם המגפה והמשבר מעמיק אותם, לבין אלה שנוצרו בגלל המגפה. פגיעתם של אלה קשה אך נזקיהם דיפרנציאליים וניכרים במיוחד בקבוצות מובחנות הכוללות בעיקר את המעמד הבינוני-נמוך, בעלי עסקים קטנים והאנשים החיים בעוני שהסתמכו על הכנסות מעבודה.
מאפייני המשבר המשולב והמודלים להתמודדות עמו דומים למתרחש במדינות המערב. עם זאת, בישראל קיימים שני תחומים הכרוכים זה בזה המעצימים את הנזק: המשבר הפוליטי הנמשך מצד אחד והריכוזיות המובהקת של המערכת הציבורית החלשה ממילא, שהוקצנה בעת המשבר, מצד שני. הראשון יוצר שיתוק מערכתי וחסמים בתהליכי קבלת ההחלטות, מערער את אמון הציבור בממשלה ואת הערבות ההדדית בין קבוצות שונות בחברה הישראלית. הוא מצמצם את ההתגייסות המלאה של האזרחים הנדרשת למאמץ משותף לבלימת התחלואה.
התחום השני הוא המערכת הציבורית הריכוזית, כמו מערכות הבריאות, החינוך, הרווחה והאכיפה, המתקשות לספק את שירותיהן לציבור. אמנם הסיבה לריכוזיות הנוכחית קשורה בעיקר מעוצמת האתגר, אך היא מואצת בשל חולשותיהן המבניות של המערכות השונות, הבירוקרטיזציה, התחרות ביניהן, הפוליטיזציה הפושה בהן המעצימה את רמת הריכוזיות. השלטון המרכזי והממשל אינם נתפסים בעיני רבים כמשרתים את הציבור על פי צרכיו. הלגיטימציה שלהם בציבור מצטמצמת, החוזה הבסיסי בין הציבור לשלטון נסדק וכך נוצר מעגל נפסד המתאפיין בכך שיכולותיו של השלטון המרכזי להתמודד עם המגפה והשלכותיה פוחתות. הדוגמה הבולטת לכך היא היעדרו של תקציב מדינה.
התמונה המצטיירת לאחר כשנה של מגפה מעוררת שאלה עד כמה המשבר המשולב חמור מבחינת השלכותיו ארוכות הטווח. לשאלה זו אין עדיין תשובות ברורות. אי-הוודאות מקשה על הבנת עומק התופעות הנצפות ועל היכולת להעריך את השלכותיהן. קיומן של הנחות יסוד אפשריות שונות יוצר תרחישים קוטביים להערכת הצפי. בתנאים אלה נציע כי:
המגפה ושלושת הסגרים הכוללים שננקטו עד כה יצרו כבר הפרעות קשות שפגעו מאוד במרכיבי החוסן הלאומי (סולידריות, התגייסות אזרחית, אמון, תקווה, איתנות כלכלית). פגיעה זו מקשה על הרציפות התפקודית המדינתית הנדרשת לניהול המשבר.
מרחב הזמן הקריטי להערכת המצב הוא עד יישומו המוצלח והיעיל של החיסון מפני הנגיף למרבית האוכלוסייה. תהליך מתן החיסונים לאוכלוסייה צפוי להמשך מספר חודשים, אך לא בטוח שיביא למיגור סופי של המגפה. עד אז מספר הסגרים למיניהם ומִשכם – כמו גם בחירות נוספות לכנסת – יחמירו את המצב הכלכלי-חברתי. מדובר כנראה במרבית חודשי שנת 2021. רק לאחר מכן יחל תהליך הדרגתי של התאוששות וצמיחה מנקודת מוצא חלשה של מרכיבי המערכת הלאומית.
הצלחת תהליך ההתאוששות תלויה גם ביציבות הפוליטית, ביכולות של המערכת הציבורית, בקיומו של תקציב מדינה, בתכנון מפורט מקדים ובהיערכות הנדרשת לקראתו. כל אלה טרם החלו (למשל, היעדר תוכנית לאומית להכשרות מקצועיות המוניות).
כך או כך, בישראל עתיד להתקיים סבב רביעי בשנתיים האחרונות של בחירות לכנסת (מארס 2021), אך ספק אם תוצאות הבחירות יובילו לסיום המשבר הפוליטי המתמשך.
ההיבט הבריאותי
המאפיין הבולט של שנת 2021, רובה או כולה, הוא המשך אי-הוודאות לגבי המגפה ומספר רב של תרחישים אפשריים הנבדלים זה מזה באופן מהותי. אין עדיין תשובות למספר שאלות מרכזיות, וכל אחת מהן יכולה להשפיע בצורה מהותית על ההתפתחויות.
ההצלחות של פיתוח החיסון ותחילת הפצתו בישראל ובעולם הן חדשות מצוינות שמאירות את האופק הבריאותי והכלכלי. עם זאת, גם בהנחה אופטימית של קצב חיסונים מהיר והיענות גבוהה של האוכלוסייה, עדיין נראה כי חלק ניכר מהאוכלוסייה בישראל יעבור את החורף הקרוב ללא חיסון, וכי העלייה בתחלואה תחייב צעדי ריסון משמעותיים. יש לקוות שהשפעת העונתית השנה תמשיך להיות קלה יחסית, אך ייתכן שלא זה יהיה המצב. לכן סביר להניח כי לפחות המחצית הראשונה של 2021 תתאפיין במתכונת דומה למה שנחווה עד כה, ובכלל זה פוטנציאל להתפשטות מהירה ונרחבת של המגפה שתדרוש צעדי מניעה אקטיביים, תוך שאיפה להימנע מצעדים קשים כמו סגר ארצי.
אולם גם כאשר הנגיף ייעלם, השלכותיו המורכבות יהיו ניכרות עוד שנים ארוכות קדימה. לממשלה ולחברה יש תפקיד מרכזי ביצירת המוכנות וההיערכות לאפשרות של חיים ממושכים לצד הקורונה ולעידן שאחרי בלימת המגפה ומיגורה, תוך היערכות לסיכונים אחרים בעתיד.
עוני
"העדר לכידות חברתית מאיימת על התוצאות הכלכליות החיוביות של ישראל"
למרות ההצלחה בתחום המקרו-כלכלי והצמיחה המתמשכת, החברה הישראלת מאופיינת ב"העדר לכידות חברתית ופערים משמעותיים אשר פוגעים בחלק מהאוכלוסייה ומאיימים על היכולת להתמיד בהישגים בתוצאות כלכליות חיוביות", לפי דוח ה-OECD.
הדוח מציין שלמרות הירידה הקלה באי-שוויון מאז 2007 והעלייה בשיעור ההשתתפות של החרדים בשוק העבודה, העוני עדיין נפוץ בחברה הישראלית.
על פי נתוני הדוח, מספר הילדים בממוצע במשפחות חרדיות מגיע ל-6.5 ילדים, לעומת ארבעה ילדים בקרב משפחות ערביות ו-2 ילדים ביתר האוכלוסייה.
במקביל, השכר החציוני בקרב עובדים חרדים מגיע ל-68% מהשכר החציוני הכללי, בין העובדים הערבים השכר החציוני מגיע ל-74% מהשכר החציוני הכללי. בקרב יתר האוכלוסייה, השכר החציוני מגיע בממוצע ל-109% מהשכר החציוני הכללי.
כדי להתמודד עם הפערים הגדולים בין קבוצות שונות, על ישראל להגדיל את ההוצאה האזרחית שלה, שלטענת מחברי הדוח היא קטנה במיוחד בתחומים של חינוך, השקעה ציבורית ורווחה.
לפי נתוני הארגון, ישראל מקדישה קצת יותר מ-30% מהתוצר להוצאה אזרחית, לעומת כ-42% בממוצע ב-OECD ויותר מ-50% במדינות סקנדינביה, צרפת, בלגיה ואוסטריה.
הדוח ממליץ על הגדלת ההוצאה לתלמיד כאחוז מהתוצר עד שהיא תגיע לרמה הממוצעת של OECD.
נוסף על כך, הדוח קובע כי יש להרחיב את ההוצאה על חינוך בגילאי טרום בית ספר, להגדיל את המימון למדיניות של עידוד שוק העבודה ולהגדיל את התמריצים לעבודה בקרב אוכלוסיות חלשות.
על פי הדוח, נטל המס הנמוך בישראל מעניק לממשלה דרגות חופש של הגדלת גבייה, גם על ידי ביטול פטורים וייעול מערכת המיסוי. נוסף על מהלכים אלה, על הממשלה לבצע שורה של רפורמות כדי להסיר מכשולים בפני אוכלוסיות חלשות בשוקי העבודה והמוצרים, נוסף על שורה של רפורמות בתחום החינוך וההכשרה המקצועית. ה-OECD ממליץ לממשלה לאמץ שורה של תוכניות שאפתניות שמיועדות לצמצם בתוך כמה שנים את פער הפריון בין המגזר החרדי לכללי מ-40% ל-20%.
נדל"ן
למרות הצעדים שננקטו ע"י בנק ישראל להורדת הסיכון בתחום הנדל"ן למגורים, שינוי משמעותי בשוק הדיור עדיין אפשרי והנושא צריך להיבחן ע"י בנק ישראל והממשלה ברצינות – כך עולה מדוח ה-OECD. "שיפור תפקוד ענף הנדל"ן למגורים ממשיך להיות הדאגה המרכזית בהתחשב בחשיבות ענף זה ליציבות הפיננסית בישראל… מחירי הדירות בישראל גבוהים היום גם בהשוואה בינלאומית. התחלות הבנייה אינן מספקות את הביקוש הקיים והובילו לעליית מחירים", נכתב בדוח.
בדוח ישנה התייחסות לצעדי הממשלה כמו הותמ"ל, גיבוש התוכנית האסטרטגית וגם כניסת חברות זרות לשוק הישראלי. הצעד האחרון, על-פי הדוח, צפוי להגדיל את התחרות בשוק הישראלי וגם את הפריון בענף הבנייה, שנכון להיום נמוך על-פי השוואות בינלאומיות. במקביל, הוא עשוי גם להוריד את עלויות הביצוע בתחום הבנייה למגורים. נציין, כי עד כה לא ניתן לראות את ההשפעות האפשריות האלו מתרחשות בשטח. נזכיר, כי בתוכנית העבודה השנתית של משרד הבינוי והשיכון לשנת 2018 נכתב כי ההערכה היא לבניית כ-1,500 דירות על-ידי חברות זרות – היקף לא משמעותי.
הדוח מתייחס גם לתוכנית "מחיר למשתכן" ומצטט את יעדי הממשלה שצופה שעד סוף 2018 קרוב ל-100 אלף זכאים יוכלו לזכות בדירות מוזלות. על צעדי הממשלה נכתב כי הם מועילים, אך מדובר במהלכים שעולים הרבה כסף לכלכלה הישראלית וחלקם ניתנים לשיפור. לדוגמה, על תוכנית מחיר למשתכן נכתב כי היא אינה מספקת מענה להגדלת שיווקי קרקעות מדינה, וכי הזכאים זוכים בזכות לרכישת דירה בהנחה ללא קשר לצרכי המגורים האמיתיים שלהם, כך שחלק ניכר מהם צפוי להשכיר את הדירות ולא לגור בהם. בדוח נכתב כי למעשה נראה שהתוכנית מעודדת דיור להשכרה במקום בבעלות, בניגוד למטרה הראשונית שלה. לסיכום אומרים מחברי הדוח, כי סיוע לצעירים כדאי שייעשה על-ידי פיתוח שוק ההשכרה ולא על-ידי עידוד רכישת דירות, זאת כפי שציינו בדוחות קודמים.
בנוסף קיימת התייחסות למסים העירוניים ולכך שהם אינם מספקים את הרשות המקומית בכל הקשור למתן שירותים. מסיבה זו, רשויות מקומיות המתקשות בהעלאת תעריפי הארנונה, מעדיפות לפתח ולקדם בניית מתחמי מסחר ותעסוקה על-פני מתחמי מגורים.
שוק העבודה
הפערים במיומנויות מביאים לקיטוב הולך וגובר בשוק העבודה
אחד המאפיינים העיקריים של המשק הישראלי, על פי דוח ה-OECD, הוא הפערים במיומנויות בחלקים שונים באוכלוסייה, והפיזור הרב של רמות המיומנות. כך, לכמעט שליש מהאוכלוסייה הבוגרת אין מיומנויות במתמטיקה, לפי הדוח שמזהיר כי מצב זה מביא לקיטוב הולך וגובר בשוק העבודה, כאשר מצד אחד יש קבוצות של עובדים בהייטק ובפיננסים שהם בעלי שכר גבוה ופריון גבוה, ובתחתית – קבוצות של עובדים עניים הלכודים בעבודות בעלות פריון נמוך.
הגורם העיקרי לפערים, לפי הדוח, הוא ההפרדה בין מערכות החינוך השונות. הדבר תורם להנצחת בעיית המיומנויות בשל המימון השונה לבתי ספר ערבים לעומת יהודים, ותוכן הלימודים בבתי ספר החרדיים. בנוסף, ישנה בעיה של הוצאה נמוכה להכשרה מקצועית וחינוך מקצועי, וגם לחינוך על-יסודי. כך, ההוצאה לתלמיד בחינוך העל-יסודי מגיעה רק לכ-19% מהתוצר לנפש, לעומת ממוצע של כ-26% ב-OECD. למעשה, רק בצ'ילה, מקסיקו וטורקיה יש הוצאה לתלמיד נמוכה מזו של ישראל.
קיימת גם בעיה חמורה של פערים בין רמות המימון השונות בין בתי ספר. לפי הדוח, המימון לתלמיד של בית ספר חזק יכול להגיע בישראל לפי 10 עד פי 20 מבית ספר חלש. מה שמחמיר עוד יותר את המצב, הוא מצב החינוך הטכנולוגי וההכשרה המקצועית. תלמידים בבתי ספר מקצועיים נופלים מהישגיהם מתלמידים בתיכונים עיוניים, זאת בגלל השקעה לא מספקת. הבעיה מתגברת כאשר מביאים בחשבון את המימון הממשלתי להכשרה מקצועית והמהלכים של שיפור המיומנויות של מועמדים לשוק העבודה. ישראל מוציאה כ-0.19% מהתוצר במימון הכשרה מקצועית ושיפור הכישורים של העובדים, לעומת ממוצע של 0.55% במדינות ה-OECD.
כתוצאה מגורמים אלה יש בעיה של עובדים עניים. חלקם של העובדים העניים באוכלוסייה גדל בשנים האחרונות, בעיקר בגלל רמת המיומנויות הנמוכה הלוכדת עובדים, במיוחד ערבים וחרדים, בעבודות בשכר נמוך ובפריון ירוד. כאשר מוסיפים לכך קצבאות נמוכות יחסית, התוצאה היא מספר רב מדי של משפחות של עובדים החיות במחסור ובעוני – מה שמנציח את המצב הקיים.
מיסוי
המדינה מעריכה בחסר את העלויות הכרוכות בהגדלת קצבאות הנכים
ארגון ה-OECD מותח ביקורת על ישראל בגלל שלא יישמה את המלצותיו בשנים קודמות לבטל פטורים ממס על פירות וירקות, על קרנות ההשתלמות וביטול הגדרת אילת כאזור סחר חופשי – אלה הצעדים שעליהם ממליץ ה-OECD לצורך מימון ההשקעות הנדרשות בחינוך ובתשתיות. הארגון מציין כי גם ההמלצות לגבי מיסוי סביבתי ומיסוי על תחבורה יושמו באופן חלקי ביותר.
בדוחות קודמים המליץ הארגון להטיל אגרות גודש וכבישי אגרה במקום מיסי הקנייה הקיימים על רכב (מיסוי על שימוש ברכב במקום על בעלות ברכב) – אולם הצעד היחיד שהמדינה נקטה בכיוון זה היה ההחלטה לקדם את ניסוי נעים לירוק. תחום אחר שלא נעשה בו דבר הוא הפחתת מספר המסים, ההיטלים והאגרות שמוטלים על עסקים בישראל. מנגד, בארגון מציינים כי נעשתה התקדמות מסויימת במאבק בהון השחור, במעבר לתשלומי מס מקוונים ובהקמת משטרי מס ייעודיים לחברות בענפים שונים, כמו חקיקת המס האחרונה לעידוד חברות הייטק.
בתחום הקצבאות, ה-OECD סבור כי קצבאות הנכות הן כבר היום גבוהות יחסית לממוצע המדינות המפותחות, וזה עוד לפני העלאת קצבאות הנכים שעליה החליטה הממשלה לאחרונה שתביא, על-פי האומדן הרשמי של האוצר, להגדלת התשלומים מ-2.2 מיליארד שקל לשנה כיום ל-4.3 מיליארד שקל ב-2021. הארגון מזהיר כי המדינה מעריכה בחסר את העלויות של הגדלת קצבאות הנכים משום שלא הביאה בחשבון שהדבר יביא לגידול במספר מקבלי הקצבאות.
מעבר לכך מציינים בארגון, כי "מהלך הגדלת הקצבאות לא רק יקר מאוד מבחינת עלות תקציבית, אלא גם מסכן את כל המהלך של שילוב בעלי מוגבלויות בשוק העבודה. השתתפות בעלי מוגבלויות יכולה לעלות מ-5% מכוח העבודה כיום ל-8% עד 11% כפי שהיא במדינות כמו הולנד, הונגריה ונורבגיה – אולם לא ניתן להגיע לשם בתוכניות שרק מעלות קצבאות ולא משלבות תמריצים להשתלבות בעבודה".
ההמלצות
הגדלת המימון לתשתיות ושימוש נרחב בכבישי אגרה
ואלו הן ההמלצות של ה-OECD לממשל הישראלי:
הגדלת המימון לבתי ספר באזורים ובקהילות מקופחות, במיוחד בקרב האוכלוסייה הערבית והחרדית; הרחבת הקורסים ללימודי עברית בקרב הערבים.
להתנות את המימון לבתי ספר חרדים בהרחבת לימודי הליבה והנהגת מערכת יעילה של בקרה ובדיקה.
הגדלת השכר למורים צעירים המלמדים מקצועות נדרשים ולמורים צעירים בבתי ספר חלשים; הנהגת מהלכים לשיפור מערכת החינוך וההכשרה המקצועית לקידום הפריון.
לפעול למען הגדלת ההנגשה של החינוך העל-יסודי גם לשכבות חלשות, וזאת על-ידי הנהגת תוכניות סיוע המבוססות על מבחני הכנסה; לספק תמריצים כספיים לאוכלוסיות חלשות כדי לעודד השתתפות בקורסי גישור שיאפשרו השתלבות בחינוך על-תיכוני; לפרסם מידע מפורט על הביקוש לעובדים בוגרי חינוך על-תיכוני בשוק העבודה; להקים מערכת של הדרכה למועמדים לחינוך על-תיכוני; ולהעדיף את המימון של מוסדות להשכלה גבוהה שבוגריהם מציגים תוצאות טובות יותר במציאת עבודה בתחום לימודיהם.
הרחבת החינוך והטיפול בילדים עד גיל שלוש, באחריות משרד החינוך.
להנהיג שירות לאומי חובה.
להעריך באופן שיטתי את היעילות של התוכניות הממשלתיות הקיימות המתייחסות לשוק העבודה, ולהגדיל את המימון רק לתוכניות אשר יעילותן מוכחת. במקביל, להרחיב את הנגישות להכשרה מקצועית לעובדים המועסקים במקצועות בעלי שכר נמוך.
להגדיל את המימון לתשתיות, ולהגיע להסכמים עם המגזרים הפרטי במימון של מיז מים אלה; הקמת רשות שתטפל באופן מרוכז בכל אותם הסכמי של השקעה והפעלה עם המגזר הפרטי.
לנקוט בצעדים שיביאו להשקעה יעילה יותר בתשתיות, במונחים של שקל מושקע. בין היתר, לעשות שימוש נרחב יותר בכבישי אגרה ומונים חכמים בתחום החשמל.
להסיט את מערכת המיסוי על מכוניות ממסים המוטלים על בעלות על רכב למסים המבוססים על השימוש ברכב.
לקדם רפורמות בתחומי המים, התעופה והחשמל, והפיכת חברת החשמל ורשות שדות התעופה לחברות אחזקות. על הממשלה לפעול להתפתחות שוק סיטונאי לחשמל שבו ניתנת אפשרות לגורמים אחרים למכור חשמל למערכת.
גז
"להקים קרן עושר שאליה יוזרמו ההכנסות מיצוא גז"
"ישראל צריכה למהר ולהקים קרן עושר ריבונית שאליה יוזרמו ההכנסות הצפויות מיצוא גז בשנים הקרובות", כך אמר היום פיטר ג'ארט, הכלכלן האחראי על הכנת דוחות ה-OECD על ישראל בשנים האחרונות.
ג'ארט התייחס בדבריו לפרסום הבוקר ב"גלובס" לפיו חברת Royal Dutch-Shell הבריטית-הולנדית מנהלת מו"מ על יצוא גז ישראלי וקפריסאי בהיקף כולל של 25 מיליארד דולר. הכוונה היא לרכוש את הגז לצורך יצוא לרחבי העולם באמצעות מתקן הנזלת גז שבבעלות החברה בחוף המצרי, באזור אידקו ליד העיר אלכסנדריה. לדברי ג'ארט, "ההסכם שנחתם לאחרונה לייצוא גז למצרים, ופרסומים כמו אלה שקראנו הבוקר על המו"מ עם חברת 'של' מדגישים את הצורך של ישראל בהקמת קרן עושר כמו זו שהוקמה בצ'ילה או בנורבגיה, כשהרעיון הוא שהקרן תשקיע בנכסים במטבע זר. זה יפחית מאוד את הלחצים לייסוף השקל". לדברי אלברו פריירה, הכלכלן הראשי של הארגון, "הפתרון של קרן הון ריבונית הוא הטוב ביותר שיש כיום בעולם".
בדוח הארגון על כלכלת ישראל, מעריך ה-OECD כי ההשקעות בפיתוח שדות גז יתרמו לצמיחת המשק. הכוונה בעיקר לשדה הגז "לוויתן" שבפיתוחו יושקעו בשלב הראשון 3.5 מיליארד דולר, ושדות הגז הקטנים יותר כמו "כריש" ו"תנין" שיפותחו בסכומים של 1.5-2 מיליארד דולר. עסקאות דוגמת יצוא גז למצרים יאפשרו את מימוש תוכניות הפיתוח שלב ב' בלוויתן. היקף ההכנסות הכולל של גז ממאגרים ישראלים מוערך במאות מיליארדי דולרים עד שנת 2040.
